岳阳市长另行选举案

杨光海

1、 案情简介
2003年1月1日下午，湖南省岳阳市召开第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议，现任岳阳市长是新一任市长的唯一候选人，共有423位代表投票，431票有效，但赞成票没有达到半数，唯一的候选人在选举中落选。2003年1月4 日，岳阳市第五届人民代表大会第一次会议再次举行全体会议，本次大会应到代表432人，实到代表416人，符合法定人数。共发出选票416张，收回416张，其中有效票415张，废票1张。晚上8时10分，本次大会根据大会选举得票情况，宣布市长候选人罗碧升得选票335张，超过半数。按照中华人民共和国《地方组织法》和本次大会选举办法的规定，候选人获得全体代表过半数赞成票始得当选，罗碧升当选为岳阳市市长。①
2、关键词 ：市长选举    候选人
3、涉及的宪法学问题  
市级人民代表大会选举市长，如果唯一的候选人没有当选，第二次选举中能否不改变候选人继续选举？
4、法理分析
过去的政治思维和这种思维设计下的制度已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。我们必须改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，一定要将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果。
　　最近，发生在湖南省岳阳市人大换届选举时，市长落选又当选一事引起媒体和社会各界的广泛关注。不少人对此表示各种不同的意见，有的甚至对此事、对人大选举制度产生了预感。但至今我还没有看到入理入法的理性分析和客观评述。
　　虽然此事已经过去，但是，作为我国人民代表大会发展中出现的新情况和选举法实施中暴露出的新问题，似乎有必要抛开具体的事情，从完善民主法制的角度分析、阐明其法理。
　　譬如，在选举中，如果一个候选人没有达到法定票当选，出现选举缺额，是否可以就同一候选人再次重新选举？这个回答是肯定的。很多选举都会出现票数不能过法定当选票，因而不能确定当选人的情况。一般都是从现有候选人中再次确定候选人重新选举。我国《地方人大和地方政府组织法》第24条中明确规定，在选举国家机关领导人时获得过半数选票的当选人不能选足名额时，可以另行选举。其确定候选人的程序是，根据第一次投票时得票多少的顺序确定，或者依照本法规定的程序，另行提名和确定候选人。
　　问题是，像岳阳市人大的这次选举不是、也不适用另行选举的情况。因为地方组织法第24条规定的情况很明显地是指有多个候选人差额选举情况下的另行选举，而不是一个候选人的等额选举。至于等额选举情况下落选后如何重新选举，法律没有明确的规定。
　　　有人说，法律没有规定的情况下，国家机关自行决定如何做就是合法的。这种说法和由此说法流行的观念都是十分错误的。其错误在于：根据民主、法治制度的原理，国家权力来自人民的授权或委托，这种授权或委托表现于法律，国家机关行使权力的范围和行使权力的方式以及程序都必须法定，严格依法而行，而不能自行行动。如果国家机关在没有法律规定的情况下可以自我行使权力，那么法律对国家机关设定权力范围和程序就失去了意义。
　　对政府来说，做法律没有规定的事就是越权。对老百来说，法律没有禁止的即自由。我们过去习以为常地把法律规定以外的权力都视为政府的，是视政府为国家源泉的、政府万能的现代民主制以前的专制思想。
　　岳阳人大选举事件确实给我们的法律和人大制度的完善提出挑战。我们的制度在很多具体方面没有法律的明确规定，怎么办？如果按照法律适用的原则，有法律依明文的法律，没有法律时，依法律的原则和精神处理。既然是法律缺席，我们下面就从民主制度的原则和法理上分析这一事件。
　　选举制度是现代社会发明的一种由多数人选择代表或领导人的政治文明制度。我国现阶段的特殊情况是国家机关正职领导人还实行等额选举。如果我们还承认这是一种民主的选举制度，那么，就应尊重由多数人意志决定这一规则。如果实行等额选举，即一旦落选，就意味着候选人被淘汰掉，因为候选人是惟一的候选人，如果没有被通过，就等于投票者多数已经不再信任他。他也没有资格再作为候选人参加重新选举(作为一种政治道德规则，本人也应退出选举为佳)。这就是等额选举给候选人的风险和责任。
　　如果是差额选举，情况就不同了。差额选举有两个以上的候选人，因为票数分散或者其他情况，没有人过半数当选的情况是正常的，这种情况不能确定多数的人意志是赞成谁、反对谁，因而有必要从没有当选的候选人中依程序再次确定候选人，举行另行选举，直到选出应选为止。而等额选举一次就能非常明确了解多数人的意志，不被多数人选择，就一次淘汰出局了。这是根据民主制原理得出的结论。
　　因为，所谓的民主选举就是一种尊重多数人的意志选择的制度。不尊重多数人的选择，就有悖民主制原则。如果硬要投票者就惟一一个候选人反复投票，就有点强迫民意的味道了，这就是很多人对这一选举不满的原因。
　　从法理上说，如果在候选人落选的情况下，候选人的提名者仍坚持要提某人继续作候选人，这也不是不符合政治、政党制度的原理。但是，应该按法律规定的程序，重新提名和确定候选人。按照我国现有的选举国家机关领导人的程序，应包括主席团提出候选人时，同时给代表提名权，并有两天的提名酝酿时间。没有这样一个程序，即确定候选人重新选举，就有违反程序之嫌。
　　有人认为，出现岳阳市人大选举这样的情况是法律细则规定不明确导致的。我认为，法律对很多事不可能规定得那么细致，有一些法律的盲区是正常的。像岳阳市人大出现的情况，惟一个候选人落选不应立即作为候选人再次选举，这应该是一个常识性问题，不是很难理解的法律问题。我们不能仅指责法律规定不健全，而是制度设计上出了问题。
　　制度设计问题出在什么地方呢？出在我们长期以来把人大当作表决机器对待，潜意识中认为，人大的选举或表决都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。所以，很多制度设计上没有考虑否决了或通不过怎么办。
　　像2001年3月出现的沈阳市人代会中，法院的工作报告没有被通过，也出现了无所适从，引起了媒体的关注和一番讨论。而按照我国人民代表大会的制度设计，工作报告没有通过表明人大对其工作不满意，法院没有对人大负起责任，领导应主动辞职，否则，人大应当行使罢免权。工作报告没有被通过显然不应理解为代表对工作报告的文字不满意，通过修改工作报告的文字后再行报告一次就可以了。
随着我国经济、政治、社会的发展，过去的政治思维和这种思维设计下的制度已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。我们必须改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，一定要将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果。否则，像岳阳市人大选举市长落选、沈阳市人大工作报告不被通过而引起的尴尬将会越来越多。
　
5、学者意见
湛中乐简评岳阳市长选举个案
在这次地方换届选举的过程中，出现了一些颇具戏剧性效果的事件，岳阳市市长的两次选举经过因其映射出了当下中国民主的深层次问题，因而具有典型性和符号意义。
北京大学法学院副教授湛中乐认为，单纯从法律角度来谈，罗碧升经过两次选举而后当选岳阳市市长的行为是有效的。他对《21世纪环球报道》表示，人大代表的选举过程就是充分行使自己权力的过程，不管出于何种原因，第一次投赞成票者没过半数，都表明人大代表的自觉意识、自我判断能力和议政能力的提高，这比过去的一致通过要好，是人大作用凸显的一个表现。另外，在第一次投票未获通过的情况下，地方人大重新启动选举程序，尊重了当选者必须经过人大代表过半数通过的民主精神，并没有通过暗箱操作更改结果，也没有在赞成票未过半数的情况下强行宣布通过，应该将此看作是一种进步而给予肯定。
　　湛中乐同时表示，这一个案也反映出一些问题。我国的选举制度有进一步完善的必要，地方人民政府的正职领导人员应该搞差额选举，中国的能人很多，形成一个竞争性局面，增加人大代表可选择的余地。
6、重要文献
由岳阳市市长“另行选举”想到的①
据《中国青年报》等多家媒体披露：在湖南省岳阳市不久前召开的人民代表大会上，惟一的市长候选人在市长选举中落选，“５０个小时后”，仍是这位落选者再次被作为惟一的市长候选人在市长另行选举中当选。
    人大换届选举工作中，“一府两院”领导人包括主要领导人的候选人在选举中落选而另行选举的情况，本是一件寻常事，少有人为此感到惊讶，更少有被媒体炒得沸沸扬扬的。然而，岳阳市人大换届选举中市长的另行选举却在社会上引起了众多议论和广泛关注，使那位在另行选举中终于当选市长的同志一下子成了“新闻人物”。同样是人大换届选举，同样是在选举中落选，同样是另行选举，为何代表们的认同度在短短５０个小时内竟如此大相径庭？这的确不得不让人深思。
    １岳阳市市长的另行选举，虽于法有据，却显得有些勉强。其一，市长选举与市长另行选举中确定市长候选人人数的法律依据勉强。地方组织法第二十二条规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”岳阳市市长选举以及市长的另行选举中，大会主席团以及广大代表如果确实没有人依法提出另外的市长候选人，就应该承认选举以及另行选举实行等额选举的合法性。现在的问题是，法律规定相关正职领导人在人大换届选举中“候选人数一般应多一人，进行差额选举”，也就是说，除了“提名的候选人只有一人”的特殊情况“可以等额选举”外，“一般”应该“进行差额选举”。然而，现在不少地方的人大换届选举，相关正职领导人的选举，多是等额，少有差额；只有特殊，少有“一般”。在一定程度上可以说岳阳市市长选举和另行选举中确定候选人人数的法律依据有些勉强。
    其二，市长另行选举中“另行提名”的勉强。地方组织法第二十四条规定：“另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照本法规定的程序另行提名、确定候选人。”法律规定“另行选举”时有两个“可以”。岳阳市市长选举中，在惟一的市长候选人落选的情况下，显而易见，按第二个“可以”另行选举市长，远比按第一个“可以”另行选举市长要合乎法理情理得多。然而，岳阳市却没有这样做。
    其三，市长另行选举时机上的勉强。地方组织法第二十四条还规定：“经本级人民代表大会决定，不足的名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上进行，也可以在下一次人民代表大会会议上进行。”岳阳市市长选举中，既然惟一的市长候选人已经落选，倒不如适时通过闭会期间的人大常委会会议决定一位代市长人选，市长的正式选举“在下一次人民代表大会会议上进行”，这样，不仅可以给代理市长一次接受考验的机会，还可以给广大代表和人民群众一段对代市长的考察时间。
    ２岳阳市市长的另行选举，与《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定相悖。中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》第四十八条规定：“党委推荐，由人民代表大会选举、任命的领导干部人选落选后，根据工作需要和本人条件，可以推荐为其他职务人员，也可以在下一次人民代表大会上再次推荐为同一职务人选。”岳阳市市长选举中，惟一的市长候选人落选后，岳阳市及相关方面既没有将落选的市长候选人“推荐为其他职务人选”，也没有从长远计，明智地将落选的市长候选人冷一冷、放一放，以便作为“同一职务人选”在“下一次人民代表大会上再次推荐”。一句话，没有对落选的市长候选人按照中共中央关于《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，科学地、实事求是地作出妥善安排，而是生搬硬套法律条款中的某些片言只语，让一位刚刚在人民代表大会市长选举中落选的惟一市长候选人又再次以惟一的市长候选人的身份参加本次人代会上市长的另行选举。这种作法，显然不符合《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定。
    ３岳阳市市长的另行选举，有违人大宗旨，有负人民意志。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”代表法也规定：“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”岳阳市人大换届选举中，惟一的市长候选人在市长选举中得赞成票不过半数而落选，这无疑反映了岳阳市人大代表的选择，体现了岳阳市几百万人民的意志。本来，那位在市长选举中的落选者已不宜、最起码一段时期内不宜再在岳阳市人民代表大会上作为市长候选人提出，但是，岳阳市及相关方面却有意无意地忽略了代表们已经作出的选择、国家权力机关已经做出的抉择、岳阳市广大人民群众已经体现出的意志，时隔仅几十个小时，便将那位在市长选举中的落选者又一次作为惟一的市长候选人在市长另行选举中提出，显然，其目的是要让岳阳市人大代表中的大部分代表对自己已经作出的法律选择改弦易辙，让岳阳市国家权力机关否定自己刚刚依法作出的抉择，让岳阳市人民群众的意志来一个“随机应变”。今年１月１３日《２１世纪环球报道》指出：岳阳市人大换届选举中市长的另行选举，“实质上是一个是否尊重人民意志的问题。”这一批评，真是一语中的。
    ４岳阳市市长的另行选举，有失相关党组织的威信。中国共产党从成立的第一天起，就把人民利益作为自己的利益，作为惟一宗旨。写入党章的“三个代表”重要思想的核心便是代表最广大人民的根本利益。岳阳市人大换届选举中，那惟一的市长候选人在市长选举中落选，这本来就是代表人民行使权力的国家权力机关的郑重决定，是岳阳市人民的依法选择。这一决定，这一选择，与相关党的利益、与党的根本宗旨并不矛盾，因为党和人民的利益从来就是一致的，党和人民的目标原本就是相同的。按理讲，也是按法讲，相关党组织应该尊重民意、顺乎民心，不应站到人大代表和人民群众的对立面去看待那位市长候选人的落选，更不应再把那位已被否决了的惟一的市长候选人立马又一次作为惟一的市长候选人，参加市长的另行选举。这样做，显然是向岳阳市人大代表明示、向岳阳市人民摊牌：相关党组织的决策与人民群众的选择是不平等的，相关党组织的决策高于人民群众的选择，一句话，相关党组织的利益胜过人民群众的利益，相关党组织要办的事，人民群众同意也得办，不同意也得办。尽管后来在市长的另行选举中，那位几十个小时前的落选者终获过半数的赞同票而当选，但笔者斗胆问一句：在市长另行选举中“改变了主意”的１３４名代表又有多少是真心实意地改变了主意？江泽民同志在党的十六大上向全党重申“任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”作为执政党的各级党组织，作为各级党组织的领导成员特别是主要负责人，任何时候、任何情况下都要牢记党的宗旨，履行好自己的职责，想人民所想，办人民所需，以人民的选择为选择，以人民的意志为意志，以人民的利益为利益。只有这样，人民才会拥戴我们，支持我们，共产党执政的地位才能不断巩固，执政党领导的国家才能日渐强盛。反之，不仅会削弱相关党组织的威信，还会影响党的光辉形象。
    ５岳阳市市长的另行选举，既不利于当选者放开手脚履职，也不利于岳阳市特别是市政府各项工作的顺利开展。岳阳市人大换届选举工作中，那位在市长选举中的落选者终于在市长的另行选举中当选。对此，笔者不仅不感到欣慰，反而有些担心。一是担心那位市长因为在代表中、在人民群众中缺少信任，纵有能力水平、雄心壮志和相关组织、相关领导人的支持，但开展工作起来可能会吃力得很，甚至是事倍功半、壮志难酬。人民群众的理解和支持，不是靠一时半会的好表现可以换取的，也不是靠一两件事情的做成可以换取的。二是担心岳阳市的工作特别是岳阳市政府的工作在一位勉强当选的市长的领导下能否顺利开展。岳阳市是一个中等城市，岳阳市有几百万人民，岳阳市奔小康有许多急事、难事和大事要办，岳阳的工作，尤其是经济工作在全省占有十分重要的地位，但岳阳市政府的市长却是一位最起码有近三分之一代表不拥护、在人民群众中威信不高的“新闻人物”。岳阳市特别是市政府的工作在这样一位市长领导下，能“风调雨顺”吗？会快速发展吗？但愿岳阳市市长另行选举中的当选者多从自身解剖，以人民利益为重，勤政为民，多办实事，争取创造奇迹，尽快赢得岳阳市人大最大多数代表、岳阳市绝大多数人民群众的信任和支持。

风华

[这个贴子最后由风华在 2007/01/16 07:44pm 第 1 次编辑]

新春里，铁路车票不涨价，多亏中国政法大学法学博士郝劲松的起诉和上书。看来法学还真有实用主义的味道。学好了可为老百姓服务。

金色年华

路过.俺不懂，只知做一个顺民。

燕子飞时

那位岳阳市长究竟是何许人也?如此不得民心.
正如光海所言,"但愿岳阳市市长另行选举中的当选者多从自身解剖，以人民利益为重，勤政为民，多办实事，争取创造奇迹",否则,我们只能为岳养的市民未来的命运感到悲哀了.